产业政策(Industrial policy)是指国家选择性或针对性地扶持某一特定产业使其壮大起来的国家政策。它与一般性的政策如基础建设不同。基建面向全社会,不扶持特定的产业或行业,如发展教育与培训或搞基建。
历史地看,产业政策是后进国家为了要追赶发达国家或较先进国家的特定政策。从执政者的角度言,国家可以给于要扶持的特定产业补贴,特别贷款、特定奖励或干脆禁止或限制外国进口,以便被扶持的幼稚产业或弱势产业有机会壮大或避免被淘汰。
通常产业政策也与保护主义相联系,是保护主义的一种特定形式。大而化之地说,产业政策可表现为进口替代与出口导向的两大类。进口替代是指替代现有的进口,如1980年代大马的国产车计划,这个计划旨在打造以本国市场为主;以出口为辅的产业目标;另一条出口导向产业政策是以出口为主。这两条路线孰优孰劣,很难一口咬定,具体情况得具体分析,且得视产业性质而定。
就汽车产业而言,这是个讲究规模效应的产业。一国若人口太少如澳洲(人口约2700万)是不宜发展汽车产业的;它迟早会倒闭。事实上,澳洲的汽车产业也确是倒闭了。大马的情况是,用市场换技术的方式来引进日资;只是这个日资并没真正把技术交出来,结果是,大马消费人得花比国际市场较高的车价来买车,可却学不到真正的技术,如发动机与变速器的技术。
实则,不仅是大马,连中国走的以市场换技术的战略也不算成功。尽管合资企业打开了中国汽车市场,可中国在传统汽车,即内燃发动机汽车并没学到什么特别技术,而市场是让出来了,可外资的看家本领并没学到。因此,中国当局决定换道超车走电动车战略。
在国家主要是地方政府的大力扶持与企业家的不懈努力下,终于开创了新格局,为中国的汽车产业开出一片天。说实在的,若是走传统内燃车路线,中国汽车业是很难开创新格局的。
毕竟,传统知名车企已积累足够硬的技术、销售通路与知名度,如丰田、本田等,中国即便市场大也难在传统汽车上与既有车企争霸;只有换道才可能超车走出自己的一片天。
中国新能源电动车在走出自己的格局也在近几年出海,走向国际市场。随著汽油大幅涨价,确有助于开拓市场的情况,就如1973年石油危机冲击时期,日企以汽车拈据美国与国际市场一样。
据此而论,产业政策可说是一把两面刃,谁也说不准这个政策会否成功或以失败告终。大体上说,南美洲国家多采取进口替代政策,而其成效有限,多数被扶持的产业以失败告终,浪费了许多宝贵资源,而东亚国家或地区如日本、韩国、台湾则较成功,也使他们能依靠高科技制造业冲破中等收入陷阱,升级入高收入行列。今天台湾与韩国的电子与半导体产业很有竞争力,只是也应看到,他们的成功有历史环境因素,即天时的因素。
保护主义政策
1980年代日本半导体产业如日中天,可由于很依赖美国市场,而美国又打压日本半导体产业,结果让台湾与韩国检了便宜,快速崛起;只是,今天这个历史条件已不存在,发展中国家若要走以前东亚的出口导向发展战略,虽然可加速发展,可若要像韩国、台湾一样成功升级换代已非易事,因为今天发达国特别是美国已从自由贸易政策转向保护主义政策,特别是对高科技高增值产业的技术限制。中国受制美国的打压便是一例。
只是,由于中国已发展到一定的高度,且市场规模够大,可以走自主创新,自主研发,自力更生的战略,扶持本土的战略性产业,如汽车、再生能源、生物科技、人工智能,甚至从中国“制造”走向中国“智造”的升级换代战略,可其他国家,甚至印度也不易复制这个模式。
毕竟,历史条件已改变,天时不在,更何况他们没有中国那种集中力量办大事的举国体制及重化工业基础。伸言之,越南、印度等国即便成功招商引资,也不易成功复制中国模式。
进而言之,今天连发达国如美国也搞起产业政策,如出台“科学与晶片法案”大力扶持美国企业发展高端产业,也强制日台韩欧盟等对美进行投资。这些政策会在很大程度上限制发展中国家的产业升级。
伸言之,发展中国家若要发展低端的劳动力密集产业是可能的;可若要发展高端产业,就会遇到很大的阻力。如果连一向提倡自由贸易与开放本国市场的美国也搞起国家资本主义,大力抑制高端技术的出口。这个从自由贸易转向保护主义或所谓公平贸易的转向是个重大转向,也是限制后进发展中国家向上爬的机会。
约言之,梯子已被踼开,发展中国家要向上爬只能靠自己,只是这涉及了复杂的综合因素。中国因为条件佳可依赖本身的条件另谋出路,可其他发展中国家就没这么幸运,他们恐怕会长期陷入较低的发展水平,而不大可能像日台韩那样靠高科技制造业升级。或许,他们的出路在服务业而非制造业。当然,若一国拥有丰富的高价自然资源,那又另当别论。
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